12月4日全国法制宣传日探讨我国光伏发电项目用地的法律依据规定

  为推进依法治国进程，维护社会稳定，促进经济发展和社会全面进步都发挥了积极重要的作用。中央、国务院决定将我国现行宪法实施日12月4日，作为每年的全国法制宣传日。

  国土资规〔2015〕5号文规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”国土资厅函〔2016〕1638号指出：“国土资规〔2015〕5号文件下发后，对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。”

  国土资规〔2017〕8号文规定，光伏扶贫项目和光伏复合项目中的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。国家能源局、国务院扶贫办公室《光伏扶贫电站管理办法》（国能发新能〔2018〕29号）第十八条规定：“鼓励光伏企业积极履行社会责任，采取农光、牧光、渔光等复合方式，以市场化收益支持扶贫。”

  从国家层面的规定看，在2015年至2016年时，国家政策对“农光互补”、“渔光互补”等光伏项目用地的限制较为严格，但2017年、2018年又开始有了放松规制的趋势，鼓励光伏复合项目，不再强制性要求办理农用地转用手续。

  第一，光伏方阵用地，包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。通常而言，该光伏方阵用地根据光伏项目现场情况连成一个区域，或集中在几个区域。

  第二，变电站及运行管理中心用地，系永久用地，包括变电站用地和生活服务设施用地。变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地，生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。

  第三，集电线路用地，指光伏发电站项目区内集电线路用地。光伏发电站集电线路一般都会采用直埋电缆敷设方法，其用地与光伏方阵用地衔接。如果光伏发电站集电线路采用架空线路时，其杆塔基础用地通常为永久用地。

  第四，场内道路用地，是指保证项目生产运行的场区内部运行道路，项目建成后大多数都用在维护、检修的通行，通常场内道路宽度不超过4米。

  光伏发电项目占用农用地的，无论是不是为全部占用，以及占用农用地大小，原则上均不得直接出让，该项目所有用地部分均应依法履行农用地转建设用地等审批手续后，方可通过划拨、出让等方式获得项目用地。为此，项目投资方需尽量确保项目不占用农用地。

  光伏发电项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。光伏电站项目中的永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施。对于光伏项目中非永久性建筑用地部分占用未利用土地的，即不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，允许以租赁等方式获得，无需改变土地用途，但双方需签订好补偿协议，并报当地县级国土资源部门备案。对于国有未利用地，还能采用划拨的方式获得用地;对于集体所有的未利用地，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，能采用招标、拍卖、公开协商等方式承包，但对于已经发包给本集体经济组织成员的“四荒”土地，光伏企业可通过土地承包经营权流转的方式从承包人处取得土地使用权。

  此外，依据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定，光伏项目非永久性建筑用地部分，占用森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地的，可采用“林光互补”用地模式，非永久性建筑用地部分在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地，无需办理农用地转建设用地的手续。

  从国家层面的规定看，在2015年至2016年时，国家政策对“农光互补”、“渔光互补”等光伏项目用地的限制较为严格，但2017年、2018年又开始有了放松规制的趋势，鼓励光伏复合项目，不再强制性要求办理农用地转用手续。

  近年来，国家大力推行光伏发电产业高质量发展升级，国务院于2013年出台《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发[2013]24号），江西省政府办公厅于2014年下发《关于印发快速推进全省光伏发电应用工作方案的通知》（赣府厅[2014]56号）。为积极发展光伏产业，不少企业提出利用水库水面、河道建设光伏发电项目。为规范光伏发电项目建设行为，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《江西省水利工程条例》等有关法律法规，禁止在河道管理范围内建设光伏发电项目，利用水库水面建设光伏发电项目应当遵循以下指导意见。

  第一，光伏项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式获得，双方签订补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。具体而言，使用国有未利用地的，用地单位理应当和县级国土资源部门签订土地租赁合同；使用农民集体所有未利用地的，用地单位理应当和集体经济组织签订租赁补偿协议，并报县级国土资源部门备案。

  第二，光伏扶贫项目和光伏复合项目中的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。对前述情况下的光伏方阵和集电线路用地，涉及农村承包地的，用地单位能够最终靠与村集体经济组织或者农民签订租赁合同，履行承包地出租手续；涉及国用耕地及其他农用地的，可以和国有农用地权利主体签订租赁合同。

  第三，对于使用国有建设用地的光伏发电项目，能够最终靠国有土地租赁的方式获得土地使用权。国土资规〔2015〕5号文和国土资厅发〔2016〕38号文均对租赁国有土地方式表示肯定。

  依据《土地管理法》第五十四条和国发〔2013〕24号文，光伏发电项目使用未利用地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。因此，光伏发电项目中使用未利用地建设永久性建筑用地部分，依法按建设用地办理审批手续（即履行规划、计划、征收、转用、供应审批手续）后，能够最终靠划拨方式获得土地。

  国土资规〔2015〕5号文规定，新产业项目用地符合原国土资源部《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应土地。《划拨用地目录》在“电力设施用地”项下，将发电主厂房设施及配套库房设施、发电厂的专用交通设施、配套环保、安全防护设施，以及新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施均纳入其中。

  依据《土地管理法》第五十四条，光伏电站项目需使用国有土地的，可以以出让的方式获得。国土资规〔2015〕5号文规定，出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品的质量要求作为土地供应前置条件返回搜狐，查看更加多